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Selbstanzeige im Außenwirtschaftsrecht - Katona Zoll Kodex

Die Selbstanzeigenorm im Außenwirtschaftsrecht liegt in den Bestimmungen zum Authorised Economic Operator (AEO). Inhaber dieses Zertifikats sind verpflichtet, die Zollbehörden über Umstände zu unterrichten, die nach Erteilung des Zertifikats eingetreten sind und die sich auf dessen Aufrechterhaltung oder Inhalt auswirken können, Art. 14w Abs. 1 ZK-DVO. Fehler oder Unregelmäßigkeiten in der Ausfuhrabwicklung, die sich in AEO-Unternehmen ereignet haben, sind von diesen selbstständig zu melden. Soweit AEO-Unternehmen durch entsprechende Meldungen ihrer Verpflichtung nachgekommen sind, soll es in der Vergangenheit zu Bußgeldverfahren gekommen sein, die mit teils hohen Bußgeldern abgeschlossen wurden. Diese Situation wurde von der Wirtschaft als ungerecht empfunden: Unternehmen, die ihre besondere Zuverlässigkeit nicht in Form des Zertifikats des AEO unter Beweis gestellt haben, sind unter keinem rechtlichen Aspekt verpflichtet, Meldungen dieser Art abzugeben. Durch Art. 14w ZK- DVO wird der verfassungsrechtliche Nemo-tenetur-Grundsatz, also die Freiheit, sich nicht selbst belasten zu müssen, für AEOs eingeschränkt, mit der Konsequenz, am Ende zusätzlich schlechter gestellt zu werden, indem Bußgelder für Vorgänge verhängt werden, die Nicht-AEO-Unternehmen nicht melden müssen.

Diesem Missstand soll der neue § 22 Abs. 4 AWG abhelfen, indem zumindest in den Fällen der „einfachen Ausfuhrverstöße“ des § 19 Abs. 2–5 AWG eine Verfolgung als Ordnungswidrigkeit unterbleibt, wenn der Verstoß vom Unternehmen im Rahmen einer Eigenkontrolle aufgedeckt und der zuständigen Behörde angezeigt wurde. Weitere Voraussetzung ist, dass angemessene Maßnahmen zur Verhinderung des Verstoßes aus gleichem Grund für die Zukunft getroffen werden.
Die Verleihung des Zertifikats des AEO ist Ausdruck eines besonderen Vertrauensverhältnisses zur Zollverwaltung. Die Verordnung (EG) Nr. 1875/2006 ABl. vom 19.12.2006, L 360/64, mit der das System des AEO eingeführt wurde, beschreibt dies so: „Die Wirtschafts- beteiligten, die die Voraussetzungen für die Bewilligung des Status eines zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten erfüllen und sich somit positiv von anderen Wirtschaftsbeteiligten unterscheiden, sollten als zuverlässige Partner in der Lieferkette angesehen werden“ (Begründungserwägung 5, Satz1). Die Zollverwaltung, die mittels des AEO-Zertifikats gerade auf ein vertrauensvolles Verhältnis zu den besonders zuverlässigen Unternehmen setzt, hätte selbst erkennen müssen, dass sich eine Abbüßung gerade dann verbieten sollte, wenn ein Unternehmen durch Eigenkontrolle bemerkt hat, dass leichtere Fehler unterlaufen sind und wenn das Unternehmen diese Fehler selbstständig meldet.

Die Bußgeldfreiheit
Die Bußgeldfreiheit der Selbstanzeige nach § 22 Abs. 4 AWG setzt
• eine fahrlässige Begehung eines Verstoßes nach § 19 Abs. 2–5 AWG,
• die Aufdeckung des Verstoßes im Wege der Eigenkontrolle,
• die Anzeige an die zuständige Behörde bevor Ermittlungen der Behörde aufgenommen wurden sowie
• die Ergreifung angemessener Maß- nahmen zur Verhinderung eines Verstoßes aus gleichem Grund
voraus.

Der Anwendungsbereich ist bemerkenswert. Entsprechend seiner ursprünglichen Erwägungen (Bußgeldfestsetzung nach der Mitteilung kleinerer Verstöße durch AEO) hat der Gesetzgeber den Anwendungsbereich der Norm auf eben diejenigen kleineren Verstöße ausnahmslos in fahrlässiger Begehungsform beschränkt, die in § 19 Abs. 2–5 AWG mit einem Bußgeld bewährt sind. Da der Tatbestand des § 19 Abs. 2 AWG ohnehin nur vorsätzlich verwirklicht werden kann, ist § 22 Abs. 4 AWG insoweit gegenstandslos. Zu den Abs. 3–5 des § 19 AWG zählen beispielsweise die Missachtung einer vollziehbaren Anordnung oder Verfehlungen im Rahmen eines Ausfuhrverfahrens beim Vorzeigen der Ware, bei Abgabe notwendiger Erklärungen (Codierungen) oder im Rahmen der Gestellung. Das sind allesamt Verfehlungen, bei denen man in der Vergangenheit über eine Offenbarung nicht ernsthaft nachgedacht hätte, bei denen es auch keine Notwendigkeit gegeben hätte, diese den zuständigen Behörden zu offenbaren.
Umfasst sind aber auch Verfehlungen in Form der Abgabe einer Boykotterklärung, § 7 AWV oder der unterlassenen oder fehlerhaften Meldung von Geldtransfers nach der Iran-Embargo- Verordnung. Hier könnte eine Meldung empfehlenswert sein.
Es fehlt im Anwendungsbereich die Verfehlung der Missachtung einer Genehmigungspflicht, wie beispielsweise die Ausfuhr oder Verbringung ohne Genehmigung oder die Missachtung eines Embargos. Diese Art Verstöße fallen, sofern sie fahrlässig begangen wurden, unter den Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 19 Abs. 1 AWG. Für diese Verfehlungen ist § 22 Abs. 4 AWG jedoch nicht anwendbar.

Die Ergreifung angemessener Maßnahmen wird vom BMF ebenfalls weit interpretiert. Zum einen stellt es klar, dass die angemessenen Maßnahmen noch nicht vollständig realisiert sein müssen, wenn die Selbstanzeige abgegeben wird. Das ist sehr sinnvoll, führt es doch dazu, dass das Unternehmen nicht erst den Abschluss der angemessenen Maßnahmen abwarten muss, bevor eine Selbst- anzeige möglich ist. Sollten wegen dieser Tat nämlich Ermittlungsmaßnahmen ergriffen worden sein, ist die Selbst- anzeige ausgeschlossen. Es kann bereits zu einem frühen Zeitpunkt eine Selbst- anzeige abgegeben werden.
Zum anderen wird zur Beurteilung der „Angemessenheit“ auf eine Betrachtung der Schwere der Verstöße und der Situation im individuellen Unternehmen abgestellt. Hier gilt ein unternehmerisches Ermessen, das im Rahmen einer individuellen Risikoanalyse ausgeübt werden muss. Was darunter zu verstehen ist, wird gesetzlich nicht nä- her erläutert. Der Gesetzgeber hat sich im Rahmen der AWG-Novelle, in deren Zuge auch § 22 Abs. 4 AWG ins Gesetz aufgenommen wurde, entsprechender Anregungen zum Trotz dagegen entschieden, nähere Ausführungen zu dem Maß angemessener interner Organisationsstrukturen zu machen.
Hier kann die neue ISO 19600 vom 15.12.2014 zu Richtlinien über den Einsatz von Compliance Management-Systemen zur Konkretisierung herangezogen werden.
Die Folge der Selbstanzeige ist die Bußgeldfreiheit. Dies gilt auch im Hinblick auf eine außerhalb des AWG vorzunehmende bußgeldrechtliche Bewertung, also auch im Bezug auf die Ahndung wegen Verletzung anderer Ordnungswidrigkeitentatbestände wie der Aufsichtspflicht, § 130 OWiG, mit der Möglichkeit der Unternehmensbuße, § 30 OWiG. Die Empfehlung einer entsprechenden Auslegung des § 22 Abs. 4 AWG durch die Zollverwaltung in dem Erlass vom 12.2.2014 ist sehr zu begrüßen. Die Bußgeldfreiheit bezieht sich dann aber ausschließlich auf die selbstangezeigten Vorgänge. Im Erlass vom 12.2.2014 wird klar- gestellt, dass die Zollbehörde frei darin ist, aufgrund einer Selbstanzeige weitere Ermittlungen anzustellen. Die Folge könnte also die Ermittlung weiterer Verstöße sein. Dieses Ergebnis ist in sich nicht überraschend, ist es doch auch nach einer steuerstrafrechtlichen Selbstanzeige Regelfall, dass gegen den Anzeigenerstatter nach Eingang der Selbstanzeige ein Ermittlungsverfahren wegen potenzieller weiterer Verstöße eingeleitet wird. Dies geschieht, um Beweise zu weiteren Verstößen prozessual nutzbar zu machen, weil bei je- der Selbstanzeige nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Anzeigenerstatter nur einen Teil eingeräumt hat. Sol- che Ermittlungsverfahren werden zum Ende des Verfahrens folgenlos eingestellt. Dies darf niemanden von der Erstattung einer Selbstanzeige abhalten, auch wenn es im Einzelfall geboten sein kann, vor Erstattung einer Selbst- anzeige durch ein gegebenenfalls externes Audit sicherzustellen, dass sämtliche Verfehlungen vollumfänglich eingeräumt werden.

Trotz Bußgeldfreiheit kann die Selbstanzeige erhebliche Nachteile für das Unternehmen haben. Kommt es nämlich nicht zur Verhängung eines Bußgeldes, besteht die Möglichkeit, dass der Vorteil der Tat für verfallen erklärt wird. Es kann der gesamte Erlös der Tat – nicht nur der Gewinn – von diesem Verfall betroffen sein, § 29a OWiG. Das bedeutet, das aufgrund § 22 Abs. 4 AWG bußgeldfreie Unternehmen läuft „Gefahr“, dass der gesamte Erlös des betroffenen Geschäftes für verfallen er- klärt wird, was eine Zahlungspflicht des Unternehmens in dieser Höhe nach sich zieht. Die Höhe des Verfalls ist im Sinne des BGH vom 19.1.2012 gegeben falls auf die ersparten Aufwendungen zu beschränken. Gleichwohl kann der Verfall erheblich sein. Dann ist die Möglichkeit des Betriebsausgabenabzuges von Verfallszahlungen, wie sie der BFH sieht, ein schwacher Trost.


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